Везде
Amendments of 2020 to the Constitution of the Russian Federation. Constitutional control “ex ante” as an institution of domestic and foreign constitutionalism
Table of contents
Annotation Estimate Publication content
References Comments
Share
QR
Metrics
Amendments of 2020 to the Constitution of the Russian Federation. Constitutional control “ex ante” as an institution of domestic and foreign constitutionalism
Annotation
PII
S013207690009657-4-1
DOI
10.31857/S013207690009657-4
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Elena V. Vinogradova 
Occupation: Acting first Deputy Director of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Affiliation: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation, Moscow
Inna L. Danilevskaya
Occupation: Senior researcher of the sector of Constitutional Law and constitutional justice of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Affiliation: The Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Issue 5
Pages
7-18
Abstract

The constitutional reform of 2020 was outstanding event in the history of the development of modern Russian constitutionalism. The suggestions of the Head of State to introduce a number of amendments to the Basic Law aroused great interest among politicians, representatives of civil society, the expert and scientific communities. The proposed constitutional reform is aimed at finding the main model of constitutional control - one of the most significant attributes of inner constitutionalism. The presence in these amendments of an institution that was less demanded earlier in the native constitutional law enforcement practice - the institution of preliminary constitutional normative control, makes it necessary to refer not only to the inner, but also to the foreign experience of countries in which this institution is in demand. The decision to research topic is due to the enormous theoretical and practical importance of the institution of preliminary constitutional control, which has different forms and contents in different countries, for organizing modern Russian constitutionalism.

Keywords
native constitutionalism, Constitution, constitutional amendments, constitutional reform, Constitutional Court, legal protection of the Сonstitution, preliminary constitutional normative control
Received
23.03.2020
Date of publication
22.06.2020
Number of purchasers
36
Views
3275
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite   Download pdf
1 Ставшая актуальной в связи с обсуждением поправок в Конституцию РФ проблематика предварительного конституционного нормоконтроля уже не одно десятилетие является дискуссионной в отечественной и зарубежной юридической науке. Теоретическое исследование института предварительного конституционного судебного контроля позволяет не только посмотреть на развитие конституционализма сквозь призму фактора времени, что кажется полезным, поскольку преобразуется само право, отражающее наши меняющиеся представления о социальной действительности1, но и оценить те новые дополнительные гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина, которые появятся при введении данного института в российскую конституционную практику.
1. См.: Батурин Ю.М. Конституционализм для России: книга за семью печатями? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1992. № 1. С. 19.
2 Обращаясь в январе 2020 г. к Федеральному Собранию РФ Президент России предложил внести поправки в Конституцию РФ. Проект закона о поправках к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» вызвал большой интерес. Предлагаемые проектом изменения, вероятно, еще долго будут обсуждаться и комментироваться даже после принятия этого закона, т.к. предложенные поправки значительно изменят не только политическую, но и многие другие аспекты жизни российского общества.
3 Учитывая, что определенный в Конституции 1993 г. порядок взаимодействия органов власти формировался в условиях политического кризиса, новые политические реалии предопределяют необходимость создания эффективного демократического механизма, усиления парламентского контроля. Прежде всего необходимо учитывать, что, определяя фундаментальные для страны положения, Основной Закон должен поддерживать стабильность развития государства, поэтому должно обеспечиваться соблюдение Конституции РФ, что предопределяет необходимость усиления роли Конституционного Суда РФ как органа конституционного контроля. Усилить роль Конституционного Суда РФ предлагается с помощью наделения его возможностью по запросам Президента РФ проверять конституционность законов, принятых и одобренных палатами Федерального Собрания, до их подписания главой государства. Аналогичная процедура создается и для иных нормативно-правовых актов органов государственной власти, причём не только федерального, но и регионального уровня.
4 Механизм предварительного конституционного контроля может выглядеть следующим образом: Конституционный Суд РФ по запросу Президента РФ проверяет конституционность законов, принятых в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, до их подписания Президентом РФ. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Если Президент РФ в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности федерального конституционного закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом РФ. Если Конституционный Суд РФ подтвердит конституционность федерального конституционного закона, Президент РФ подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом РФ соответствующего решения. Если Конституционный Суд РФ не подтвердит конституционности федерального конституционного закона, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписания. Конституционность законов субъектов Российской Федерации также может быть проверена до их подписания высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
5 Подобная практика деятельности специального органа конституционного контроля не является уникальной, аналогичные подходы реализованы в законодательстве многих государств как институт предварительного конституционного контроля. Можно констатировать, что в этих подходах реализуется специфика конституционного суда, в котором специалисты видят государственную структуру, возникшую на стыке, на пересечении систем законодательной, исполнительной и судебной власти, проявляющую сложную природу своих функций. Именно конституционная практика открыла возможности использования методов судебной деятельности для решения проблем законодательной и исполнительной власти2. Вместе с тем для отечественного конституционно-правового пространства этот институт является относительно новым.
2. См.: Ефимов В.И. Система государственной власти. М., 1994. С. 145.
6 Общепризнанным, с точки зрения исследователей проблем конституционного контроля, считается существование основных двух моделей - американской и европейской, которыми предлагаются разные варианты его организации. Главное отличие состоит в отсутствии или наличии в судебной системе органов специализированной юрисдикции для осуществления конституционного контроля, функционирующих вне рамок общего правосудия. При этом исследователи отмечают комплексный характер этих моделей во многих странах, многообразие форм конституционного правосудия, как в рамках компетенции судебных органов, так и в части применения ими форм и видов конституционного контроля3. На становление и последующее развитие института конституционного контроля в Российской Федерации оказала влияние практика деятельности обеих моделей4.
3. См., напр.: Юдин Ю.А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве (сравнительно-правовое исследование). М., 2000. С. 5.

4. По мнению ученых, действующую в настоящее время в Российской Федерации модель невозможно причислить ни к американской, ни к французской модели конституционного контроля. Тем не менее Конституционный Суд РФ имеет ряд схожих черт с Конституционным советом Франции и при осуществлении своих полномочий применяет некоторые доктрины, разработанные Верховным судом США (см.: Петрова И.В. Конституционный Суд – орган конституционного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 27).
7 Функцию предварительного конституционного контроля в период перестройки – особого периода отечественного общественного развития, в который были сделаны попытки развивать демократию, создавать правовое государство, усиливать гарантии прав и свобод граждан, осуществлял Комитет конституционного надзора СССР – отечественный государственно-правовой институт (1988 - 1991 гг.). Идея создания органа, осуществляющего конституционный надзор, была предпринята в 1977 г., когда при Секретариате Конституционной комиссии рассматривался вопрос о создании органа конституционного надзора в виде Комитета. Рабочая группа предложила ввести в состав этого органа известных ученых-правоведов. Секретариатом Конституционной комиссии, возглавляемой Л.И. Брежневым, которая состояла из высшего партийного руководства, окончательного решения о целесообразности такого органа тогда принято не было. Через 10 лет отношение к этой идее кардинально изменилось. Решение об учреждении Комитета конституционного надзора СССР на официальном уровне было заявлено на XIX Всесоюзной конференции КПСС, что и стало началом курса страны на формирование правовой государственности. Для обеспечения верховенства закона было признано необходимым усиление механизмов поддержания социалистического правопорядка на основе принципов народовластия. Несмотря на решения партконференции, создание Комитета затянулось. Это объяснялось, во-первых, идеологическими факторами и традициями, ведь принцип «разделения властей» в отличие от принципа полновластия Советов долгое время считался заведомо буржуазным или просто мифом, который нигде не может быть полностью реализован. Конституционно закрепленное положение верховенства Советов над всеми государственными органами не способствовало появлению органа, независимого от высшего представительного органа государственной власти, более того, надзирающего за соответствием его актов Конституции5.
5. См. подр.: Лазарев Б.М. Комитет конституционного надзора СССР (Подводя итоги) // Государство и право. 1992. № 5. С. 21 - 34.
8 В этот период юридическая общественность на страницах не только научных, но и периодических изданий уже широко обсуждала вопрос о возможной правовой природе специализированного органа, созданного в целях правовой охраны Конституции. Предлагались три основных подхода:
  • создание специального конституционного суда;
  • предоставление полномочий конституционного контроля Верховному Суду СССР;
  • создание специализированного комитета по конституционной законности при Совете Национальностей или при Президиуме Верховного Совета СССР6.
6. Подробнее см.: Топорнин Б.Н. Конституция в социалистическом правовом государстве // Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения: сб. ст. АН СССР. М., 1988. С. 35.
9 В результате длительных обсуждений, актуализировавшихся в период подготовки внесения изменений в Конституцию, был создан Комитет конституционного надзора. Законом от 1 декабря 1988 г. были внесены изменения и дополнения в союзную Конституцию. В статье, регламентирующей деятельность Комитета конституционного надзора, была установлена его компетенция, а также состав и порядок образования. Определялось взаимодействие с другими государственными органами. В частности, Комитету было предоставлено право по поручению Съезда народных депутатов или по собственной инициативе направлять в отношении проектов законов, подлежащих рассмотрению Съездом, заключения о их соответствии Конституции СССР7. По поручению Съезда народных депутатов, по предложениям Верховного Совета, высших органов государственной власти республик, входящих в состав СССР, а также по собственной инициативе он мог представлять Верховному Совету заключения о соответствии проектов его актов, актов его палат Конституции и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР8.
7. Аналог предварительного нормоконтроля. Можно полагать, что институциализация современного отечественного конституционного нормоконтроля началась именно с появления этой нормы в Конституции СССР.

8. См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1988. № 49, ст. 727.
10 Комитет конституционного надзора СССР был задуман как орган, который тщательно, экспертно, квалифицированно рассматривает вопросы соответствия конституционным требованиям актов союзного и республиканского законодательства. Однако Закон о конституционном надзоре в СССР, принятый 23 декабря 1989 г., определял, что Комитет конституционного надзора не наделен полномочиями отменять акты, признанные несоответствующими Конституции, таким образом, реализация его заключений определялась органом, издавшим акт9.
9. См.: там же. 1989. № 29, ст. 572.
11 Комитет конституционного надзора СССР за время своего недолгого существования активно участвовал в рассмотрении правовых основ национально-государственного устройства. Это было обусловлено трудностями того периода, повлиявшими на дальнейшую историю развития страны. Задача реализации государственной политики в соответствии с положениями Конституции и действующего законодательства, не предполагающего нарушения прав, основывалась на целесообразности в особые условия периода коренных изменений общественных отношений. За время своей работы Комитет рассмотрел более 20 вопросов. В частности, в рамках проведения предварительного контроля Комитет конституционного надзора СССР рассмотрел 5 июля 1991 г. по обращению Верховного Совета СССР проект нового Союзного договора и высказал по нему ряд замечаний и предложений, которые были учтены Верховным Советом СССР.
12 Заключения, постановления и заявления Комитета конституционного надзора СССР вызвали большой интерес и заслужили одобрение в прогрессивных юридических кругах многих зарубежных государств; отмечались высокий профессиональный уровень этих документов, выраженное в них стремление подчинить власть закону в целях защиты прав и свобод человека.
13 Внутри страны деятельность Комитета жестко критиковалась. От него ждали более активного вторжения в деятельность законодательных органов, отмены незаконных решений местных органов власти, а в общественном мнении Комитет воспринимался как универсальный защитник Конституции, а также всей законности и правопорядка в стране10. Деятельность Комитета конституционного надзора СССР была первым опытом при полном отсутствии какой-либо практики в определении конституционности законов или решения политических конфликтов с точки зрения Основного Закона через независимый орган конституционного контроля в период зарождения новых форм общественной культуры и социальных перемен11.
10. См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 24, 30.

11. См.: Бланкенагель А. Россия: навстречу конституционализму // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1992. № 1. С. 13 - 16.
14 В рамках обозначенной темы исследования ещё раз отметим, что Комитет конституционного надзора СССР был наделен правом предварительной проверки на соответствие Конституции проектов нормативных актов. Этих полномочий был лишен созданный в дальнейшем Конституционный Суд РФ. Основывая свою позицию аргументом о том, что «нельзя быть судьей в собственном деле», Конституционный Суд, ссылаясь на положения Конституции РФ, на протяжении более чем 25 лет своего существования воздерживается от осуществления предварительного конституционного судебного нормоконтроля.
15 Поправки в Основной Закон, предложенные в январе 2020 г. Президентом РФ, предполагают создание механизмов, проверки на соответствие положениям Конституции, законов, не прошедших стадию подписания Президентом, что предопределяет необходимость сравнительного анализа функционирования этого института в других странах.
16 Классические модели конституционного контроля - американская (децентрализованная) и европейская (централизованная) - при определении его внутригосударственной специфики отличаются большой степенью вариативности. Это обстоятельство позволяет многим специалистам, исследующим данный конституционный институт, определять принципиальные различия между моделями конституционного контроля и конституционного правосудия в части применения ими форм и видов конституционного контроля12. Наиболее типичными в плане организации публичной власти считается наличие или отсутствие специализированных судебных органов конституционной юстиции.
12. См.: Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование / под общ. ред. В.В. Еремяна. М., 2015. С. 206.
17 Исследования в рамках европейской модели конституционного правосудия во второй половине XX в. предопределили существование двух разных подходов к конституционному контролю. В самом общем виде этот спор можно представить как дискуссию между сторонниками последующего (“ex post”) и предварительного (“ex ante”) конституционного контроля. Предварительный (предупредительный, превентивный) конституционный контроль - одна из устойчивых форм деятельности специализированных судебных конституционных органов, относящихся к европейской модели конституционной юстиции. Идею необходимости предварительного контроля французский юрист Ж. Риверо обосновывает тем, что существует необходимость компенсировать «реальную непредсказуемость» последующего нормоконтроля, вводя порядок и определенность в правовую систему страны. Сторонниками конституционного контроля “ex post” указывается на квазисудебность конституционного правосудия, осуществляемого в порядке предварительного контроля. Кроме того, очевидно, что при осуществлении превентивного контроля судебный орган вмешивается в законодательный процесс, становясь инструментом влияния на законодательную власть что не согласуется с принципом разделения властей. В отличие от контроля “ex ante” контроль “ex post”, осуществляемый за пределами правотворческого процесса, функционирует как внешний контроль. В этом случае уполномоченный судебный орган в рамках последующего контроля, т.е. после вступления нормативного акта в силу, устанавливает соответствие нормативного акта Основному закону страны. Поэтому контроль “ex post”, осуществляемый вне рамок законотворческого процесса независимым органом, осуществляется в соответствии с одним из базовых принципов правового государства - принципом разделения властей. Кроме того, инициировать этот вид контроля может более широкий круг субъектов, в отличие от предварительного контроля, в котором чаще всего прослеживается не юридическая, а политическая заинтересованность высших органов государственной власти (например, главы государства), иногда парламентского меньшинства, что может стать причиной вовлечения в политическую деятельность органа, осуществляющего предварительный судебный конституционный нормоконтроль, и последующее обвинение его в политической ангажированности. Необходимо также учитывать то обстоятельство, что на качестве превентивного контроля могут сказываться сроки его проведения13.
13. См.: Rousseau D. La justice constitutionnelle en Europe. Paris, 1998. P. 76, 77 (цит. по: Половченко К.А. Особенности предварительного конституционного контроля (на примере Сербии) // Пробелы в росс. законодательстве. 2017. № 7. С. 42–47).
18 Формирование теории контроля “ex ante” происходило под безусловным влиянием практики судебного конституционного контроля Пятой Французской республики, в которой, как отмечают исследователи, он значительно отличается от классических подходов к моделям конституционного контроля. Абстрактный предварительный анализ конституционности законов осуществляется во Франции в соответствии с положениями Конституции 1958 г., Конституционным советом (Conseil Constitunel). По запросу премьер-министра обязательной проверке в рамках предварительного конституционного контроля подлежат органические законы до обнародования, а регламенты Национального собрания и Сената - до их применения. Запрос о проверке обычных законов и международных договоров кроме премьер-министра может вноситься Президентом страны, председателями или депутатами палат французского парламента в рамках факультативного конституционного контроля до их промульгации. В случае признания Conseil Constitunel закона конституционным он промульгируется, если он признается несоответствующим Конституции, его промульгация не происходит14.
14. См.: Клишас А.А. О концепции конституционного контроля и конституционного правосудия: политико-правовое обоснование // Вестник АЭБ МВД России. 2010. № 7. С. 82 - 92. Надзирая за конституционностью законов, Конституционный совет одновременно обеспечивает контроль за иерархической подчиненностью нормативных актов и за соблюдением компетенции исполнительной и законодательной властей (см.: Боботов С.В., Васильев Д.И. Французская модель правового государства // Сов. государство и право. 1990. № 1. С. 107).
19 Специалисты трактуют подобный предварительный конституционный контроль Конституционного совета как одну из стадий законодательного процесса, отмечая, что во Франции возобладала концепция охраны свобод и прав гражданина и человека, гарантированных Конституцией в рамках системы парламентаризма, где орган конституционного контроля - один из важнейших институциональных механизмов политической системы.
20 Для российской правовой модели такая практика не является очевидной. По мнению В.А. Туманова и Ю.Л. Шульженко, на практике трудно провести различие между признанием неконституционным уже действующего закона и наложением запрета на уже принятый парламентом, но ещё не промульгированный закон15.
15. См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 29.
21 Специалистами отмечается не только рецепция институциональной формы, в которой осуществляется конституционный контроль во Франции и которая была с некоторыми адаптациями перенесена на новую почву, но и та роль, которую сыграли практика Конституционного совета Франции и французский политико-правовой дискурс, ставшие ориентиром при учреждении и реформировании органов конституционного правосудия стран франкоязычной Азии и Африки. Отдельные государства сделали выбор в пользу исключительно предварительного конституционного контроля (например, Марокко, Тунис, Мавритания), в большинстве государств (например, в Алжире, Чаде, Сенегале, Казахстане) конституции наделяют специализированный орган конституционного контроля правом осуществлять одновременно и предварительный, и последующий конституционный контроль16.
16. См.: Данилова Н. Особенности реализации французской модели конституционной юстиции в странах Азии и Африки // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2 (87). С. 114.
22 В Тунисе, например, Конституционный суд рассматривает проекты законов, направленных по ходатайству Президента, главы Правительства или 30 членов Собрания народных представителей. Неконституционный проект закона должен передаваться Президенту Республики, который передает его в Собрание народных представителей для второго чтения в соответствии с решением Конституционного суда. При этом Президент обязан до подписания проекта закона повторно направить его в Конституционный суд для повторного рассмотрения и принятия постановления относительно его конституционности. Кроме того, Конституционным судом осуществляется не только предварительный конституционный контроль законов и конституционных законов, но и предлагаемые изменения в Конституцию страны до их вынесения на референдум с целью их проверки на наличие положений, которые не могут изменяться в соответствии с Конституцией17.
17. См.: Конституция Тунисской Республики от 24.01.2014 г. >>>> .worldconstitution.ru (дата обращения: 29.02.2020).
23 На рассмотрение Конституционного суда Королевства Марокко направляются до их обнародования органические законы, а также постановления палаты представителей и палаты советников. Право направлять их на рассмотрение Конституционного суда принадлежит Королю, руководителю Правительства и председателям палат. 50 представителей палаты представителей и 40 представителей палаты советников также обладают этим правом. Конституционный суд обязан вынести решение в течение месяца. Решения Конституционного суда обжалованию не подлежат18.
18. См.: Конституция Королевства Марокко от 29.07.2011 г. >>>> .worldconstitution.ru (дата обращения: 29.02.2020).
24 Анализ показывает, что в целом ряде других стран предварительный конституционный контроль имеет конституционное закрепление, длительное время практикуется, воспринимается правоприменительной практикой и имеет свои традиции.
25 Так, в соответствии с положениями ст. 6 Основного закона (Конституции) Венгрии Президент страны должен направить закон в Конституционный суд для рассмотрения до его подписания, если он полагает, что весь закон или отдельные его положения противоречат Конституции, если ранее такое обращение не было инициировано19.
19. См.: Основной закон Венгрии от 25.04.2011 г. >>>> .worldconstitution.ru (дата обращения: 21.01.2020).
26 Король Бахрейна может инициировать направление в Конституционный суд законопроекты и не ратифицированные международные договоры. Кроме того, Конституцией предусмотрено его право направлять в Конституционный суд законопроекты, одобренные Консультативным советом и Палатой депутатов, до их обнародования. Конституцией установлено, что король воздерживается от промульгации закона в случае признания закона не соответствующим Конституции20.
20. См.: Мохаммед Юсеф Ибрагим Сальман Аль-Марх. Конституционный надзор в Королевстве Бахрейн: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 16, 17.
27 Анализируя модели предварительного конституционного нормоконтроля, следует обратить внимание, что в ряде стран этот вид контроля осуществляется не судебными органами. Например, финскую систему проверки конституционности законов можно охарактеризовать как преимущественно парламентскую систему, основанную на абстрактном контроле. В центре внимания контроля лежит предварительный контроль, осуществляемый Конституционным комитетом парламента. Целью системы является прежде всего предотвращение того, чтобы законы, противоречащие Конституции, принимались в обычном законодательном порядке. Считается, что финская система предварительного контроля способствовала предотвращению конфликтов между различными правительственными учреждениями, которые могли бы быть в результате, если бы другие субъекты, кроме парламента, вмешивались в принятие законодательства21. Согласно ст. 74 «Контроль за конституционностью» Конституции Финляндии Конституционный комитет должен высказать свое мнение по вопросу конституционности законопроекта22.
21. См.: Olika former av normkontroll. SOU 2007:85. URL: >>>> (дата обращения: 21.01.2020).

22. См.: Конституция Финляндии от 11.06.1999 г. (1999/731). >>>> .worldconstitution.ru (дата обращения: 21.01.2020).
28 Шведскими экспертами обсуждалась возможность ввести в риксдаг Конституционный комитет по финской модели с целью усилить предварительный контроль законопроектов, осуществляемый Законодательным советом Швеции - конституционным органом, участвующим в законодательном процессе. Специализированного конституционный судебного органа в Швеции не создано, и вопрос о необходимости его учреждения в каком-либо формате остается дискуссионным. Возражения против идеи учреждения конституционного суда прежде всего означают, что данная система воспринимается как сложная для соотношения с требованием, чтобы политическая власть не передавалась неполитическим органам23. Существующая шведская система органов конституционного правосудия может быть отнесена к американской модели, в которой конституционное правосудие не выделяется из общего правосудия и осуществляется судами. При этом аналогичными полномочиями обладают и государственные органы. Полномочие судов и государственных органов осуществлять проверку законов (Lagprövning) на их соответствие Конституции установлено в Акте о форме правления - одном из четырех законов, составляющих Конституцию Швеции. В частности, регламентировано, что если суд установит, что какое-либо постановление, правило или предписание противоречат положениям Конституции или иных вышестоящих законов, то этот нормативный акт может не применяться. Далее закрепляется приоритет Конституции перед законом24.
23. См.: Olika former av normkontroll. SOU 2007:85. S. 71. URL:http:// www.Lagen.nu (дата обращения: 21.01.2020).

24. См.: Kungörelse (1974:152) om beslutat ny regerigsform (RF). S. 32. URL: http:// >>>> (дата обращения: 21.01.2020).
29 Функционирующий Законодательный совет, которому уже более 110 лет, олицетворяет приверженность правовым историческим традициям - в Швеции в течение длительного времени определенные законодательные предложения были предметом тщательного изучения в специальном порядке до их представления в парламент. До создания в 1789 г. Верховного суда, который комментировал законодательные вопросы и предложения по гражданскому, уголовному и церковному праву, был Национальный совет, дававший советы королю. После создания Правительственного суда (так назывался Высший административный суд до 2010 г.) из судей двух высших судов был создан Законодательный совет, или Совет по праву (Lagråd) - консультативный орган, который и сегодня проводит профилактическую проверку норм или пересмотр законодательных предложений по поручению правительства или парламентского комитета, не имея при этом возможности предотвратить принятие отклоненного им законопроекта или выбирать, какие из законопроектов следует рассмотреть25. В перечне законов (проектов в законы), по которым должно быть получено мнение Законодательного совета, прежде чем парламент примет по ним решение: конституционные законы в аспекте свободы слова (о свободе прессы на телевидении, радио, баз данных), законы, ограничивающие доступ к незасекреченным открытым документам, затрагивающие свободы и права человека, указанные в гл. 2 Акта о форме правления, законы об обработке персональных данных, о референдуме, выборах в Европарламент, регулирующие вопросы правосудия, государственного управления и муниципального налогообложения.
25. См.: Lagrådets arbetsvillkor. SOU 2001:88. S. 23, 24. URL: http:// www.Lagen.nu (дата обращения: 21.01.2020).
30 В том случае, если правительство не получило заключение Законодательного совета по законопроекту, который содержится в данном перечне, оно должно объяснить причину этого риксдагу. Помимо вышеуказанного перечня установлено, что при малозначительности вопроса или срочности рассмотрения конкретного законопроекта правительство и риксдаг могут не запрашивать мнения Законодательного совета. Ранее в Конституции содержался дополнительный, т.н. критерий важности запроса мнения Законодательного совета на конкретный законопроект, устанавливавший, что получать мнение Законодательного совета необходимо, если закон, относящийся к области проверки, важен для отдельных лиц или с общественной точки зрения. С 2010 г. данный критерий исключен, теперь проверка законопроектов в Законодательном совете является обязательной в законодательных вопросах, охватываемых установленной проверкой26. Вместе с тем предварительный конституционный контроль, осуществляемый Законодательным советом, носит исключительно факультативный характер, хотя возможность предоставления Законодательному совету права «вето» (“veto rätt”) обсуждается специалистами27.
26. См.: En reformerad grundlag. Prоpositioner 2009/10:80. S. 142, 143. URL: http:// www.Lagen.nu (дата обращения: 21.01.2020).

27. Об этом пишет в своей книге шведский юрист и член Законодательного совета в 2007 - 2009 гг. Р. Лавин, отмечая наличие тонкой грани между правовыми и политическими вопросами при рассмотрении законопроектов в Законодательном совете, особенно когда рассматриваются конституционные вопросы (см.: Lavin R. Lagrådet och den offentliga rätten 2007 - 2009. Uppsala. S. 117, 118). Другой предлагаемый вариант наделения правом «вето» Законодательного совета заключался в требовании квалифицированного голосования большинством голосов для принятия законопроекта, отклоненного Законодательным советом как несоответствующего Конституции (см.: Karin A. Kan eller bör Lagrådet och lagrådsgranskningen förändras? Svensk Juristtidning, 2009. S. 285).
31 Кроме европейских стран в некоторых государствах также созданы органы, обладающие функциями предварительного нормоконтроля. Например, Совет по охране Конституции Исламской Республики Иран уполномочен рассматривать все без исключения решения Меджлиса исламского совета. Если будет признано, что они противоречат исламским нормам или нормам Конституции, Совет возвращает их для повторного рассмотрения в Меджлис28.
28. См.: Конституция Исламской Республики Иран от 15.11.1979 г. >>>> .worldconstitution.ru (дата обращения: 21.01.2020).
32 Законы, принятые парламентом Республики Казахстан, до их подписания Президентом РК по обращению Президента Республики, председателей палат парламента или части его депутатов, а также премьер-министра могут быть подвергнуты процедуре предварительного конституционного контроля, реализуемого квазисудебным коллегиальным органом - Конституционным советом29.
29. См.: Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995 г. >>>> .worldconstitution.ru (дата обращения: 25.01.2020).
33 Вместе с тем в соответствии с положениями конституций многих стран полномочиями предварительного конституционного нормоконтроля наделяются органы судебной власти.
34 Например, после принятия в 2006 г. Конституции Сербии нормоконтроль включил в себя предварительный контроль конституционности законов, осуществляемый Конституционным судом по запросу квалифицированного большинства депутатов. Конституционное законодательство Сербии предусматривает процедуру “a priori” - превентивный контроль конституционности, и “a pasteriori” - репрессивный конституционный контроль. Согласно положениям ч. 1 ст. 169 Конституции по запросу депутатов Конституционный суд Сербии обязан в течение семи дней проверить конституционность закона, принятого сербским парламентом - Народной скупщиной, но еще не обнародованного Указом Президента Республики30. Интересным видится установленный порядок, в соответствии с которым, если закон будет опубликован до принятия Конституционным судом Сербии решения о конституционности, а этот срок ограничен и составляет семь дней, то Суд продолжает рассматривать вопрос о соответствии закона Конституции в процедуре, установленной для проверки конституционности действующего закона31.
30. См.: Половченко К.А. Указ. соч. С. 44.

31. См.: Половченко К.А. Конституционный строй современной Сербии. М., 2019. С. 505.
35 Предварительный конституционный контроль в особых случаях, имеющих место только в области Трентино-Альто-Адидже и в ее провинции Больцано, советы которых состоят из членов (советников), входящих в одну из трех языковых групп, осуществляет Конституционный суд Италии. Одна из этих трех групп может просить о том, чтобы определенный законопроект был поставлен на голосование в этих трех группах. Если данная просьба отклонена или закон принят вопреки голосам 2/3 той группы, которая представила его проект, то большинство этой группы могут обжаловать такой закон в Конституционный суд32.
32. См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: учеб. / рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2008. С. 597.
36 Решения о конституционности законов до их промульгации принимает Конституционный суд Румынии по ходатайству Президента страны, председателя Палаты парламента, части его депутатов, правительства либо Верховного суда (ст. 144 Конституции Румынии). Кроме того, он обязан вынести решение о конституционности инициативы о пересмотре Конституции33.
33. См.: Конституция Румынии от 21.11.1991 г. >>>> .worldconstitution.ru (дата обращения: 21.01.2020).
37 В соответствии с положениями ст. 154 Конституции Республики Ангола Президент и 1/5 членов Национальной ассамблеи вправе потребовать от Конституционного суда предварительного рассмотрения какой-либо нормы при условии принятия, подписания или ратификации Президентом Республики, а именно: законодательных правовых актов, исполнительных законов, декретов или международных договоров. При этом в Конституции закрепляется, что нормы, о предварительном рассмотрении которых поступило ходатайство в Конституционный суд, не будут обнародованы и подписаны до тех пор, пока последний не вынесет относительно них своего решения. В случае признания их неконституционными Президент страны налагает на них «вето», и документ, содержащий данные нормы, возвращается в орган, его утвердивший, с целью исправления части, признанной неконституционной34.
34. См.: Конституция Республики Ангола 1992 г. >>>> .worldconstitution.ru (дата обращения: 25.01.2020).
38 Можно обратить внимание, что в некоторых странах регламентация процедур предварительного конституционного нормоконтроля проведена с использованием решения этих органов. В качестве примера приведем решение Конституционного трибунала Польши35, предполагающего возможность нового рассмотрения закона Конституционным трибуналом, который уже рассматривался в порядке предварительного конституционного нормоконтроля, а также последующего конституционного контроля, поскольку содержательное противоречие Конституции может быть обнаружено в ходе применения закона на практике. Таким образом, Президент до подписания закона может обратиться с запросом о соответствии закона Конституции в порядке предварительного конституционного контроля после принятия закона парламентом до его вступления в силу. Президент страны может обратиться в Конституционный трибунал по поводу любого закона, включая законы о выражении согласия на ратификацию международных договоров. Президент может обратиться в Конституционный трибунал с запросом о конституционности закона по поводу как его содержания (материальное несоответствие), так и нарушений норм, регулирующих порядок применения закона или соответствующую компетенцию в этой сфере. Президент после заслушивания мнения Маршала Сейма подписывает закон, исключая предписания, признанные несоответствующими Конституции, либо возвращает закон Сейму в целях устранения несоответствия. Президент не может отказать в подписании закона, который Конституционным трибуналом признан соответствующим Конституции36. Вероятно, опыт возможного рассмотрения конституционности закона, положения которого уже являлись предметом рассмотрения органа конституционного контроля в процедуре предварительного конституционного нормоконтроля, может представлять определённый теоретический и практический интерес в современном российском правовом пространстве, предполагающем необходимость создания новых моделей взаимодействия процедур предварительного и последующего конституционного нормоконтроля. Предварительный конституционный контроль есть эффективное средство построения последовательной и внутренне непротиворечивой правовой системы (хотя правовых систем, полностью лишенных внутренних противоречий, не существует), при этом необходимо дополнять предварительный контроль ретроспективным контролем37.
35. См.: Решение Конституционного трибунала К 23/95 от 20.10.1995 г. и решение К 3/98 от 24.06.1998 г. (цит. по: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: учеб. / рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. С. 693.

36. См.: там же. С. 692, 693.

37. См.: Курис Э. О стабильности конституции, источниках конституционного права и мнимом всемогуществе конституционных судов // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3 (48). С. 91, 92.
39 Здесь следует напомнить, что российскими учеными также высказывались предложения о внесении изменений в Конституцию РФ в части наделения Конституционного Суда РФ правом давать заключения по запросу Президента РФ о соответствии Конституции РФ проекта закона, представленного Президенту РФ для подписания, о закреплении внесудебного, предварительного конституционного контроля, о наделении Конституционного Суда РФ полномочиями по осуществлению предварительного контроля в отношении проектов федеральных конституционных законов, проектов законов или вопросов, выносимых на референдум38.
38. См.: Несмеянова С.Э. Правовые проблемы становления специализированного конституционного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1994; Дурнев В.С. Гарантии конституционного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Петина М.М. Конституционный контроль во Франции и США. Сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2018.
40

* * *
41 В заключение хотелось бы отметить, что процесс внесения поправок в Конституцию РФ актуализировал процесс трансформации института конституционного контроля, дополнив его предварительным конституционным контролем “ex ante”. По мнению Конституционного Суда РФ, внедрение института предварительного конституционного контроля в отечественную конституционную практику будет направлено на обеспечение верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 4, ч. 1, 2 ст. 15), на разрешение возможных конституционных споров между Федеральным Собранием и Президентом РФ и, тем самым, на создание в рамках дискреции конституционного законодателя одного из механизмов сдержек и противовесов39.
39. 16 марта 2020 г. Конституционный Суд РФ принял Заключение «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации “О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти”, а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» (см.: >>>> .ksrf.ru (дата обращения: 23.03.2020).
42 В рамках проведения предварительного конституционного контроля достаточно сложно оценить в долгосрочной перспективе и в полном объеме возможные проблемы в правоприменении того или иного нормативного акта, что является недостатком данной формы контроля. Однако подобные сложности могут коснуться и принятого нормативно-правового акта любого уровня, на который повлияет изменение общественных или социально-экономических условий. Вопросы конституционного соответствия нормативных правовых актов, решаемые в предварительном порядке, позволяют в перспективе сохранять стабильность и единообразие национальной правовой системы, способствуют принятию правовых актов более высокого уровня, что, в свою очередь, повышает авторитет законодательства.
43 В обществе существует серьезный запрос на функционирование эффективной государственности, соответствующей современным концепциям правового государства, гарантирующей соблюдение принципов гуманизма, верховенства права, разделения властей, взаимной ответственности личности и государства. Институт предварительного конституционного нормоконтроля в отечественном правовом пространстве может стать реально действующим нормативно-закрепленным механизмом, обеспечивающим соответствие закона, не имеющего статуса «вступившего в силу», Конституции РФ, что позволит найти оптимальную модель конституционного контроля, соответствующую правовым традициям отечественного и зарубежного конституционализма.

References

1. Baturin Yu. M. Constitutionalism for Russia: a book with seven seals? // Constitutional Law: Eastern European review. 1992. No. 1. P. 19 (in Russ.).

2. Blankenagel A. Russia: towards constitutionalism // Constitutional law: Eastern European review. 1992. No. 1. P. 13–16 (in Russ.).

3. Bobotov S.V., Vasiliev D.I. The French model of the legal state // Sov. State and Law. 1990. No. 1. P. 107 (in Russ.).

4. Danilova N. Features of implementation of the French model of constitutional justice in the countries of Asia and Africa // Comparative constitutional review. 2012. No. 2 (87). P. 114 (in Russ.).

5. Durnev V.S. Guarantees of constitutional control in the Russian Federation: abstract ... PhD in Law. M., 2008 (in Russ.).

6. Efimov V.I. System of state power. M., 1994. P. 145 (in Russ.).

7. Klishas A.A. Constitutional control and constitutional justice of foreign countries. Rather-legal research / under the General editorship of V.V. Eremyan. M., 2015. P. 206 (in Russ.).

8. Klishas A.A. On the concept of constitutional control and constitutional justice: political and legal justification // Herald of the AEB of the Ministry of internal Affairs of Russia. 2010. No. 7. P. 82–92 (in Russ.).

9. Constitutional (state) Law of foreign countries. Special part: Textbook / head of the author's team and rel. ed. by B.A. Strashun. M., 2008. P. 597, 692, 693 (in Russ.).

10. Constitution of the Islamic Republic of Iran from 15.11.1979. URL: http://www.worldconstitution.ru (accessed: 21.01.2020) (in Russ.).

11. Constitution of the Kingdom of Morocco from 29.07.2011. URL: http://www.worldconstitution.ru (accessed: 29.02.2020) (in Russ.).

12. The Constitution of the Republic of Angola 1992. URL: http://www.worldconstitution.ru (accessed: 25.01.2020) (in Russ.).

13. Constitution of the Republic of Kazakhstan from 30.08.1995. URL: http://www.worldconstitution.ru (accessed: 25.01.2020) (in Russ.).

14. Constitution of Romania from 21.11.1991. URL: http://www.worldconstitution.ru (accessed: 21.01.2020) (in Russ.).

15. Constitution of the Republic of Tunisia from 24.01.2014. URL: http://www.worldconstitution.ru (accessed: 29.02.2020) (in Russ.).

16. Constitution of Finland of 11.06.1999 (1999/731). URL: http://www.worldconstitution.ru (accessed: 21.01.2020) (in Russ.).

17. Kuris E. On the stability of the Constitution, sources of constitutional law and the supposed omnipotence of constitutional courts // Comparative constitutional review. 2004. No. 3 (48). P. 91, 92 (in Russ.).

18. Lazarev B.M. Committee of constitutional supervision of the USSR (Summing up) // State and Law. 1992. No. 5. P. 21–34 (in Russ.).

19. Mohammed Yousef Ibrahim Salman Al-Marh. Constitutional review in the Kingdom of Bahrain: abstract ... PhD in Law. M., 2009. P. 16, 17 (in Russ.).

20. Nesmeyanova S.E. Legal problems of formation of specialized constitutional control in the Russian Federation: abstract ... PhD in Law. Yekaterinburg, 1994 (in Russ.).

21. The Fundamental Law of Hungary from 25.04.2011. URL: http://www.worldconstitution.ru (accessed: 21.01.2020) (in Russ.).

22. Petina M.M. Constitutional control in France and the USA. Comparative legal research: abstract ... PhD in Law. M., 2018 (in Russ.).

23. Petrova I.V. The Constitutional Court - the body of constitutional control in the Russian Federation: abstract ... PhD in Law. M., 2004. P. 27 (in Russ.).

24. Polovchenko K.A. Constitutional system of modern Serbia. M., 2019. P. 505 (in Russ.).

25. Polovchenko K.A. Features of preliminary constitutional control (on the example of Serbia) // Gaps in Russ. legislation. 2017. No. 7. P. 42 - 47 (in Russ.).

26. Topornin B.N. The Constitution in the socialist legal state // Socialist legal state: problems and judgments: collected papers of the USSR Academy of Sciences. M., 1988. P. 35 (in Russ.).

27. Shulzhenko Yu. L. Constitutional control in Russia. M., 1995. P. 29 (in Russ.).

28. Yudin Yu. A., Shulzhenko Yu. L. Constitutional justice in a Federal state (comparative legal research). M., 2000. P. 5 (in Russ.).

29. En reformerad grundlag. Prоpositioner 2009/10:80. S. 142, 143. URL: http://www.Lagen.nu (accessed: 21.01.2020).

30. Karin A. Kan eller bör Lagrådet och lagrådsgranskningen förändras? Svensk Juristtidning, 2009. S. 285.

31. Kungörelse (1974:152) om beslutat ny regerigsform (RF). S. 32. URL: http://www.Lagen.nu (accessed: 21.01.2020).

32. Lagrådets arbetsvillkor. SOU 2001:88. S. 23, 24. URL: http://www.Lagen.nu (accessed: 21.01.2020).

33. Lavin R. Lagrådet och den offentliga rätten 2007 - 2009. Uppsala. S. 117, 118.

34. Olika former av normkontroll. SOU 2007:85. URL: http://www.Lagen.nu (accessed: 21.01.2020).

35. Rousseau D. La justice constitutionnelle en Europe. Paris, 1998. P. 76, 77.

Comments

No posts found

Write a review
Translate